Inicialmente, precisamos compreender o que é ciclo orçamentário, conceito, etapas e a sua importância na Administração Pública. O ciclo orçamento, em seu conceito básico, trata-se do processo utilizado para elaborar, aprovar, executar e avaliar o orçamento público.
No dia a dia da gestão pública, o ciclo orçamentário é fundamental para planejar as ações e executar os orçamentos da gestão pública e seus recursos financeiros.
Dessa forma, compreendemos que o ciclo orçamentário é composto por fases e etapas que devem ser cumpridas pela gestão pública para que sejam processadas as atividades típicas do orçamento público.
Fases do ciclo orçamentário
O ciclo orçamentário é composto basicamente por quatro fases:
- Elaboração e planejamento da proposta orçamentária;
- Apreciação legislativa – discussão, estudo e aprovação da Lei de Orçamento;
- Execução orçamentária e financeira e acompanhamento;
- Controle e avaliação.
Vejamos a seguir com detalhes todas as fases que compõem o ciclo orçamentário, características e particularidades de cada uma delas.
1. Elaboração e planejamento da proposta orçamentária
Conforme o artigo 165 da Constituição Federal, as leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo, ou seja, da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Vejamos o presente artigo:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
Por conseguinte, no artigo 84, também da CF, prevê a competência privativa da União sobre as diretrizes orçamentárias, atribuindo exclusivamente ao Presidente da República, sendo ela indelegável:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
[…]
XXIII – enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição […]
Ademais, vale mencionar que, apesar do Poder Executivo ser o responsável por encaminhar a proposta orçamentária ao Poder Legislativo, os demais poderes (Legislativo, Judiciário e Ministério Público) possuem autonomia para criar a sua própria proposta e enviar ao Poder Executivo, que consolida e direciona ao Legislativo.
Com isso, compreendemos que, nessa primeira etapa de elaboração, são estimadas as receitas e fixadas as despesas, apresentando de forma padronizada e discriminada cada uma delas.
Com a previsão da receita, estimamos os recursos que se pretende arrecadar no exercício, e que servirá de limite para a fixação das despesas.
Em consequência, com a fixação das despesas a partir da estimativa da receita, o órgão público responsável pelo planejamento fixará o teto de despesas para cada unidade orçamentária – respeitando os limites legais.
Nessa etapa, cada órgão público irá fixar sua despesa com os objetivos e metas previstas dentro da sua responsabilidade, enviando a proposta para o Poder Legislativo, responsável pela segunda etapa do ciclo orçamentário.
2. Apreciação legislativa – Discussão, estudo e aprovação da Lei de Orçamento
A segunda etapa do ciclo orçamentário inicia-se na apreciação legislativa, em que o Poder legislativo avalia o projeto por uma comissão que trará considerações e emendas e encaminhará para a sanção do chefe do executivo para publicação no Diário Oficial.
Nessa fase do ciclo orçamentário, deve-se ter atenção ao prazo previsto na Constituição Federal para análise e aprovação.
No âmbito federal, encontramos a previsão dos prazos para envio do instrumento orçamentário ao Legislativo pelo Executivo, art. 35 da CF:
I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Os referidos prazos mencionados nos dispositivos constitucionais não são determinantes para os Estados e Municípios, em que cada ente possui autonomia em determinar os seus prazos através das suas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais, respectivamente.
3. Execução orçamentária e financeira e acompanhamento
Na fase do ciclo orçamentário da execução, ocorre a arrecadação da receita e a realização da despesa que será processada durante todo o período do exercício financeiro.
Nessa etapa do ciclo orçamentário, vale chamar a atenção que todo o procedimento deve estar de acordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e com lastro no Plano Plurianual (PPA).
Ademais, o Poder Executivo irá estabelecer a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso e as metas de arrecadação em busca do equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa executada na gestão pública.
4. Controle e avaliação
Por fim, na última etapa do ciclo orçamentário, encontramos a fase de controle e avaliação. Nela, é avaliada a legalidade dos atos da arrecadação e da despesa, a fidelidade funcional dos agentes da administração que são responsáveis pelos bens e valores públicos, o cumprimento do programa previsto, a realização de obras e demais prestação de serviços.
Vale destacar a importância dessa última etapa do ciclo orçamentário, uma vez que o referido controle de orçamento assegura a aplicação correta dos recursos públicos de acordo com as leis aprovadas.
Conforme a Lei nº 4.320/64, o controle da execução orçamentária compreende:
I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II – a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;
III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
Ademais, o controle do orçamento pode ser executado de duas formas: interna, onde cada poder exerce o referido controle, ou de forma externa, através dos respectivo Poder Legislativo, com o apoio do Tribunal de Contas.
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