Que se guarde bem, logo de início, na memória: o planejamento é o motor de uma boa administração, principalmente quando o que se administra é o bem estar coletivo e este é custeado com os escassos recursos públicos.
Sem planejar, o administrador público, minimamente, aumenta as chances de desperdiçar tempo e dinheiro e atrasar atividades, ações ou serviços, sejam intermediários, sejam finalísticos, imprescindíveis ao funcionamento da máquina pública e ao atendimento das necessidades da coletividade.
Neste contexto, observados os parâmetros fixados na Lei n.º 8.666/93, a contratação de serviços terceirizados pela Administração Pública, exige a realização de um estudo técnico preliminar que subsidiará a elaboração do termo de referência – utilizado para discriminação das compras e dos serviços, exceto de engenharia –, ou do projeto básico – utilizado para discriminação de obras ou serviços de engenharia –, ambas peças essenciais ao processo de contratação.
A Lei n.º 14.133/21, recentemente aprovada, com início de vigência definida, para todos os entes federativos, para abril de 2023 – a nova lei de licitações – também destaca como relevante e imprescindível a modelagem de um estudo técnico preliminar que conferirá, ao termo de referência e ao projeto básico, a confiabilidade necessária, isto é, a Administração Pública sabe o que precisa e define seus objetos com a clareza necessária para garantir uma contratação segura.
Inquestionável, neste contexto, que o Administrador Público conheça detalhadamente a sua área de atuação e a política pública que conduz, com corpo técnico adequado e competente.
Resumidamente, os estudos técnicos preliminares consistem no levantamento detalhado de informações que permitam:
- justificar a necessidade dos serviços (identificação precisa da necessidade da Administração);
- definir o objeto a contratar (a partir do levantamento das soluções disponíveis no mercado – o objeto representa, assim, a solução que melhor atende à Administração);
- dimensionar a demanda pelos serviços;
- estimar a quantidade de serviços necessários e o custo correspondente;
- precisar os resultados a alcançar, ou seja, os encargos do contratado.
Dessa forma, com esse estudo detalhado e com a conclusão vista diante das informações coletadas, a autoridade será direcionada a decidir pela continuidade do processo de contratação ou não.
Justificativa da necessidade dos serviços que envolva terceirização
Os estudos técnicos preliminares para terceirização devem demonstrar a impossibilidade ou inconveniência da execução direta por servidores ocupantes de cargo efetivo das atividades ou serviços que se pretende contratar.
Ademais, nos casos dos serviços executados mediante cessão de mão de obra, é imprescindível que seja demonstrada a viabilidade da terceirização. Como exemplo, na contratação de serviço de transporte, nos casos em que o cargo de motorista já não exista mais no órgão ou este opte por não investir em compra de automóveis para a realização do serviço.
Por fim, mostra-se fundamental que as justificativas apresentadas no estudo técnico sejam convincentes e baseadas em dados que descrevam e dimensione a necessidade da Administração e a melhor solução que atenda a contratação terceirizada.
Quais os impactos do estudo técnico preliminar para terceirização?
Os estudos preliminares são direcionados à autoridade administrativa competente para decidir sobre a contratação da terceirização. Dessa forma, no caso dos elementos constantes no estudo não serem convincentes quanto à contratação, o prosseguimento da fase interna da licitação não é autorizado.
Por conseguinte, devemos ter atenção no momento da definição do objeto em que todos os elementos necessários e suficientes à elaboração da proposta pelos licitantes devem ser expressamente discriminados, de modo que o certame possa dar concretude ao princípio isonômico, conforme Súmula nº 177 do TCU:
A definição precisa e suficiente do objeto licitado constitui regra indispensável da competição, até mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os licitantes, do qual é subsidiário o princípio da publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes potenciais das condições básicas da licitação, constituindo, na hipótese particular da licitação para compra, a quantidade demandada uma das especificações mínimas e essenciais à definição do objeto do pregão.
Possibilidade legal de terceirização
O TCU tem orientado que o objeto a licitar deve ser corretamente descrito e o contrato resultante executado em conformidade com tal descrição, de modo a não caracterizar terceirização ilícita. Vejamos na íntegra a orientação:
A prestação de serviços terceirizados não deve criar para a Administração contratante qualquer tipo de vínculo com os empregados da contratada que caracterize, dentre outros, subordinação direta, habitualidade ou pessoalidade.
Deve o objeto da contratação ser definido exclusivamente como prestação de serviços e conterá, no mínimo:
- justificativa da necessidade dos serviços;
- relação entre a necessidade e a quantidade de serviço a ser contratada;
- demonstrativo de resultados a serem alcançados em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros disponíveis.
Dessa forma, é imprescindível que a Administração consulte as normas e orientações do Tribunal de Contas ao qual seja jurisdicionado, a depender, também, da origem dos recursos que serão utilizados (TCM, TCE, TCU), para que a unidade interessada possa ter o conhecimento se há autorização normativa para a terceirização pretendida.
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